Articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations : enjeux et stratégies
Un investisseur étranger qui acquiert une participation significative dans une entreprise française peut se trouver soumis, simultanément, à deux procédures d'autorisation distinctes : le contrôle des investissements étrangers en France (IEF), fondé sur le Code monétaire et financier, et le contrôle des concentrations, fondé sur le Code de commerce. L'articulation de ces deux régimes constitue l'un des enjeux les plus délicats des opérations d'acquisition transfrontalières sur le marché français. Ignorer cette dualité, ou la traiter séquentiellement sans stratégie d'ensemble, expose l'opération à des blocages procéduraux dont les conséquences peuvent être sévères.
En mai 2026, le régime IEF français compte parmi les plus actifs d'Europe en termes d'instructions conduites. La DG Trésor et l'Autorité de la concurrence instruisent chacune selon leurs critères propres, avec des calendriers, des standards de preuve et des engagements distincts. Ce dossier expose le cadre juridique de chaque procédure, les zones d'interaction, les risques concrets pour le dirigeant, et les leviers stratégiques qui permettent de piloter l'opération sans perdre le contrôle du calendrier.
Ce dossier s'adresse aux directions générales, aux directions juridiques et aux équipes d'investissement qui conduisent ou envisagent une acquisition en France impliquant une activité sensible ou un chiffre d'affaires susceptible de déclencher les seuils de notification.
Deux régimes, deux logiques : comprendre le cadre juridique applicable
Le contrôle IEF et le contrôle des concentrations reposent sur des fondements législatifs distincts et poursuivent des objectifs qui ne se recoupent qu'en partie. Le contrôle des investissements étrangers en France est fondé sur les dispositions du Code monétaire et financier relatives aux relations financières avec l'étranger. Il vise à protéger les intérêts nationaux dans des secteurs dits sensibles – défense, sécurité des systèmes d'information, infrastructures critiques, biotechnologies, entre autres. La DG Trésor instruit les dossiers au nom du ministre chargé de l'économie.
Le contrôle des concentrations, lui, repose sur les dispositions du Code de commerce relatives aux opérations de concentration. L'Autorité de la concurrence vérifie que l'opération ne porte pas une atteinte significative à la concurrence sur les marchés concernés. Ce régime est déclenché par des seuils de chiffre d'affaires, indépendamment de la nationalité de l'acquéreur. Il peut également relever de la compétence de la Commission européenne lorsque les seuils de dimension communautaire sont atteints.
Ces deux régimes se distinguent aussi par leur nature : le contrôle IEF est de nature réglementaire – il concerne la souveraineté économique – tandis que le contrôle des concentrations est de nature concurrentielle. Cette différence de nature explique que les critères d'analyse, les engagements attendus et les parties prenantes impliquées soient fondamentalement différents. Dans notre pratique, nous observons que les équipes d'investissement sous-estiment régulièrement le premier et surinvestissent dans la préparation du second.
Quelles opérations sont susceptibles de déclencher les deux procédures simultanément ?
La double procédure est susceptible d'être déclenchée dès lors qu'une opération réunit : d'une part, la qualité d'investisseur étranger au sens du périmètre défini par les textes, d'autre part, une cible dont l'activité relève d'un secteur sensible, et, enfin, des chiffres d'affaires atteignant les seuils de notification au titre du contrôle des concentrations.
La notion d'investisseur étranger désigne, au sens des dispositions du Code monétaire et financier applicables au contrôle IEF, toute personne physique de nationalité étrangère, toute entité de droit étranger, ou toute entité de droit français contrôlée par une personne ou une entité étrangère. Cette définition est large : une filiale française d'un groupe non européen peut être qualifiée d'investisseur étranger pour les besoins du contrôle IEF.
Du côté des concentrations, le seuil d'application du droit français est déclenché lorsque les chiffres d'affaires cumulés des parties dépassent les niveaux fixés par le Code de commerce, différenciés selon que l'opération est de dimension nationale ou si l'une des parties opère principalement dans le secteur du commerce de détail. Lorsque les seuils communautaires sont atteints, la Commission européenne est compétente – mais le contrôle IEF français reste applicable, la Commission n'ayant pas de compétence en matière de sécurité nationale.
Dans notre pratique, nous accompagnons régulièrement des fonds d'investissement et des groupes industriels non européens dont les opérations en France franchissent simultanément ces deux seuils d'alerte. La préparation du dossier doit alors intégrer, dès l'origine, les deux calendriers procéduraux.
Pour examiner l'application du régime IEF et du contrôle des concentrations à votre opération envisagée, contactez-nous à contact@vernaylestang.com.
Calendriers et séquençage : comment s'articulent concrètement les deux procédures ?
L'articulation pratique des deux procédures se joue en grande partie sur la question du séquençage. Le contrôle IEF et le contrôle des concentrations peuvent être instruits simultanément, mais rien ne les contraint à aboutir en même temps. Cette désynchronisation est une source majeure d'incertitude pour les parties.
L'instruction IEF conduite par la DG Trésor s'ouvre à la suite du dépôt d'une demande d'autorisation préalable. La durée d'instruction dépend de la complétude du dossier, de la sensibilité du secteur et des échanges avec les services concernés. Elle peut déboucher sur une autorisation sans condition, une autorisation sous conditions (engagements comportementaux ou structurels), ou un refus. Les délais d'instruction sont encadrés par les textes, mais peuvent être prolongés lorsque l'instruction nécessite des échanges interministériels approfondis.
L'instruction du contrôle des concentrations par l'Autorité de la concurrence suit, elle, une logique en deux phases distinctes. La phase I correspond à un examen initial destiné à vérifier l'absence d'atteinte significative à la concurrence. Si des doutes sérieux subsistent, une phase II est ouverte, qui prolonge substantiellement la durée globale de la procédure. La Commission européenne suit un calendrier analogue lorsqu'elle est compétente.
Le problème central pour les parties est que l'autorisation IEF et la décision de non-opposition au titre des concentrations constituent toutes deux des conditions suspensives à la réalisation de l'opération. Une opération peut obtenir le feu vert de la DG Trésor et rester bloquée par l'Autorité de la concurrence, ou inversement. Nous observons, dans les dossiers que nous traitons, que la gestion des deux temporalités est souvent plus déterminante pour le succès de l'opération que la qualité intrinsèque des dossiers déposés.
Quels sont les risques juridiques et opérationnels d'une mauvaise articulation ?
Une opération réalisée sans obtenir l'autorisation IEF requise est susceptible d'entraîner des conséquences sévères : nullité de l'opération, injonction de désinvestissement, et exposition à des sanctions administratives. Les dispositions du Code monétaire et financier confèrent à l'administration des pouvoirs étendus pour contraindre l'acquéreur à céder sa participation dans un délai déterminé, y compris lorsque l'opération a déjà été réalisée.
Du côté du contrôle des concentrations, la réalisation anticipée d'une opération avant l'obtention de la décision de non-opposition constitue ce que l'on désigne sous le terme de gun jumping – en droit français, violation de l'obligation de suspension. L'Autorité de la concurrence et la Commission européenne disposent du pouvoir d'infliger des sanctions financières substantielles pour ce type de manquement, indépendamment de l'issue finale de l'opération au fond.
La combinaison des deux risques est particulièrement exposante pour le dirigeant : il peut faire face, simultanément, à une procédure administrative menée par la DG Trésor et à une procédure de sanction devant l'Autorité de la concurrence. Ces deux procédures sont indépendantes ; une résolution favorable de l'une n'éteint pas l'autre.
Un point de vigilance souvent négligé : les conditions imposées par la DG Trésor au titre du contrôle IEF (engagements de maintien d'activité, de gouvernance locale, d'accès à certaines technologies) peuvent entrer en tension avec les remèdes exigés par l'Autorité de la concurrence (cessions d'actifs, séparations d'activités). La cohérence entre les deux séries d'engagements doit être assurée dès la phase de négociation.
Illustration de pratique – Paris, printemps 2025
Nous avons accompagné un groupe industriel nord-américain dans l'acquisition d'un fournisseur de composants stratégiques implanté en Île-de-France. L'opération franchissait simultanément les seuils de notification au titre du contrôle des concentrations et relevait du périmètre IEF en raison des activités de la cible dans un secteur soumis à autorisation préalable. La qualification conjointe des deux procédures dès la phase de structuration a permis d'anticiper un engagement comportemental commun, compatible avec les exigences des deux autorités, et d'éviter une condition suspensive prolongée qui aurait fragilisé la négociation.
Si une démarche antérieure a produit un résultat défavorable ou si votre opération a déjà été engagée sans qualification préalable, un second regard permet d'identifier les leviers restants et de préparer une réponse coordonnée. Écrivez-nous à contact@vernaylestang.com.
Quelle stratégie procédurale adopter pour piloter les deux procédures ?
La stratégie procédurale optimale repose sur trois axes : la qualification précoce, la cohérence des engagements, et la gestion coordonnée des interlocuteurs.
La qualification précoce consiste à déterminer, avant la signature du contrat d'acquisition, si les deux procédures sont applicables et quels en sont les seuils déclencheurs. Cette analyse préalable conditionne la structure des conditions suspensives et le calendrier prévisionnel de la transaction. Une erreur de qualification – par exemple, conclure à tort que le contrôle IEF n'est pas applicable parce que la cible n'est pas dans un secteur de défense stricto sensu – peut invalider l'ensemble de la planification.
La cohérence des engagements est l'enjeu central de l'articulation. Les remèdes concurrentiels (cessions, licences, accès de tiers) modifient le périmètre de l'entité acquise et peuvent affecter la pertinence des engagements IEF (maintien d'une capacité de production nationale, préservation d'un savoir-faire spécifique). Il est impératif de construire les deux séries d'engagements de manière cohérente, en anticipant les interactions et en évitant que l'un des régimes ne rende caduques les engagements souscrits au titre de l'autre.
La gestion coordonnée des interlocuteurs implique de maintenir une communication fluide et cohérente avec la DG Trésor d'un côté, l'Autorité de la concurrence (ou la Commission) de l'autre. Ces deux autorités ne communiquent pas directement entre elles dans le cadre d'une même opération. La charge de la cohérence incombe aux parties et à leurs conseils. Dans notre pratique, nous structurons systématiquement un tableau de bord de suivi procédural commun aux deux instructions, permettant à la direction de l'acquéreur de piloter les délais et les engagements en temps réel.
Matrice de décision : quelle approche selon la configuration de l'opération ?
L'approche procédurale doit être adaptée à la configuration de l'opération. Voici une lecture croisée des principales situations.
Situation A – Opération de dimension nationale, secteur sensible, seuils concentrations non atteints : seul le contrôle IEF est applicable. L'instruction est conduite par la DG Trésor. Le calendrier est celui de l'instruction IEF. Le niveau de risque principal est la longueur et le caractère imprévisible de l'instruction lorsque le secteur est fortement réglementé. L'instrument approprié est une demande d'autorisation préalable complète, accompagnée d'un projet d'engagements préparé en amont.
Situation B – Opération de dimension nationale, secteur sensible, seuils concentrations atteints : les deux procédures sont applicables. Le calendrier est celui de la plus longue des deux instructions. Le niveau de risque est élevé en raison du risque de désynchronisation et d'incohérence des engagements. L'instrument approprié est une stratégie procédurale coordonnée, avec dépôts simultanés et construction cohérente des engagements.
Situation C – Opération de dimension communautaire, secteur sensible : la Commission européenne est compétente pour le contrôle des concentrations, mais le contrôle IEF français demeure applicable. Cette dualité – Commission / DG Trésor – est particulièrement exigeante car les deux calendriers et les deux logiques d'engagements sont encore plus difficiles à aligner. Le niveau de risque est maximal. L'instrument approprié est une équipe de conseil dédiée à chaque volet, en coordination étroite.
Situation D – Opération hors secteur sensible, seuils concentrations atteints : seul le contrôle des concentrations est applicable. Le risque IEF est nul. La stratégie se concentre sur la notification antitrust et la gestion de la phase I ou II.
Ce qu'il faut préparer avant le dépôt des dossiers
- Cartographie précise des activités de la cible au regard des secteurs soumis au contrôle IEF, avec identification des sous-traitants et des flux technologiques sensibles.
- Calcul des chiffres d'affaires déterminants pour les seuils de notification au titre du contrôle des concentrations, y compris les chiffres d'affaires des entités liées à l'acquéreur.
- Projet d'engagements IEF préparé en amont, intégrant les contraintes opérationnelles acceptables pour l'acquéreur.
- Analyse des remèdes concurrentiels envisageables et vérification de leur compatibilité avec les engagements IEF projetés.
- Tableau de bord de suivi des deux instructions, avec identification des jalons, des interlocuteurs et des échéances contractuelles liées.
Illustration de pratique – Lyon, automne 2025
Nous avons accompagné un fonds d'investissement européen dans l'acquisition d'un groupe de services numériques implanté en région Auvergne-Rhône-Alpes, dont certaines activités relevaient du périmètre IEF en matière de sécurité des systèmes d'information. L'opération franchissait par ailleurs les seuils de notification nationaux. La structuration coordonnée des deux dossiers, avec un projet d'engagements IEF soumis simultanément à la notification antitrust, a permis de réduire la durée globale de la période de conditions suspensives et d'éviter un allongement imprévu de la période d'exclusivité.
Tendances récentes et points d'attention pour les directions
Plusieurs tendances structurelles méritent l'attention des directions et des équipes d'investissement qui opèrent sur le marché français.
Premièrement, le périmètre des secteurs soumis au contrôle IEF s'est élargi au fil des réformes successives. Des secteurs comme les biotechnologies, les technologies de l'information et de la communication appliquées à des infrastructures critiques, ou encore certains segments de l'agroalimentaire, sont désormais couverts. Cette extension du périmètre accroît mécaniquement le nombre d'opérations soumises à la double procédure.
Deuxièmement, la DG Trésor a développé une pratique d'engagements de plus en plus structurés et contraignants. Les engagements comportementaux portent désormais fréquemment sur la gouvernance locale, le maintien de certaines capacités de recherche et développement sur le territoire français, et les modalités d'accès aux données sensibles. Ces engagements ont une durée de vie propre, avec des mécanismes de suivi et de reporting qui pèsent sur la gestion opérationnelle de l'entité acquise pour plusieurs années.
Troisièmement, nous observons une attention accrue de l'Autorité de la concurrence aux opérations qui impliquent des actifs numériques ou des données à caractère stratégique. La frontière entre l'analyse concurrentielle et les préoccupations de souveraineté tend à se resserrer, ce qui rend la coordination des deux procédures encore plus nécessaire.
Pour une analyse de votre situation au regard de l'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations, consultez également notre ressource dédiée à l'essentiel pour les dirigeants et notre dossier sur la stratégie procédurale dans les litiges d'affaires.
L'idée reçue à corriger : les deux procédures sont indépendantes, donc gérables séparément
Une idée reçue fréquente, y compris chez des acquéreurs expérimentés, consiste à traiter les deux procédures comme deux volets étanches, chacun géré par une équipe distincte selon sa propre logique. Cette approche est une erreur de méthode.
Les engagements souscrits devant la DG Trésor et ceux proposés à l'Autorité de la concurrence s'appliquent tous deux à la même entité, sur le même territoire, souvent pour des durées voisines. Un engagement de maintien d'une unité de production locale (typique des engagements IEF) peut entrer en contradiction directe avec une injonction de cession d'actifs demandée par l'Autorité de la concurrence. Un engagement de gouvernance locale peut modifier la structure de contrôle de l'entité d'une manière qui affecte l'analyse des liens économiques pertinente pour l'autorité antitrust.
La coordination n'est pas seulement une question d'efficacité procédurale. Elle est une condition de la faisabilité juridique de l'opération. Deux séries d'engagements incohérents peuvent rendre l'opération structurellement impossible à réaliser dans les termes envisagés.
Dans notre pratique, nous recommandons systématiquement la constitution d'une équipe de pilotage unique, chargée de la cohérence des deux volets, avec une vision consolidée des engagements et un interlocuteur identifié pour chacune des deux autorités. Cette organisation n'est pas un luxe : c'est la condition d'une instruction maîtrisée.
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- L'essentiel sur l'articulation IEF / concentrations pour les dirigeants – synthèse opérationnelle des deux régimes pour la prise de décision
Questions fréquentes sur l'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations
1. Quel est le cadre juridique applicable à l'articulation du contrôle IEF et du contrôle des concentrations ?
L'articulation repose sur deux régimes juridiques distincts : le contrôle des investissements étrangers en France, fondé sur les dispositions du Code monétaire et financier relatives aux relations financières avec l'étranger, et le contrôle des concentrations, fondé sur les dispositions du Code de commerce. Chaque régime dispose de ses propres critères de déclenchement, de ses propres autorités d'instruction (DG Trésor pour le premier, Autorité de la concurrence ou Commission européenne pour le second), et de ses propres sanctions en cas de manquement. Aucun texte ne prévoit de coordination procédurale formelle entre les deux autorités : la cohérence entre les deux instructions incombe aux parties et à leurs conseils.
2. Quels risques le dirigeant encourt-il en cas de mauvaise gestion de l'articulation des deux procédures ?
Le dirigeant expose son opération à un risque de nullité ou d'injonction de désinvestissement si l'autorisation IEF n'a pas été obtenue avant la réalisation de l'acquisition. Parallèlement, la réalisation d'une opération de concentration sans décision de non-opposition constitue une violation de l'obligation de suspension, susceptible de sanctions financières significatives prononcées par l'Autorité de la concurrence ou la Commission européenne. Ces deux risques sont cumulatifs et indépendants : la résolution de l'un ne dispense pas de l'autre. La responsabilité personnelle du dirigeant peut être engagée dans certaines configurations.
3. Quels leviers d'action permettent de sécuriser l'opération face aux deux procédures ?
Les principaux leviers sont la qualification précoce de l'applicabilité des deux régimes, la construction d'une stratégie d'engagements cohérente entre les deux volets, et la gestion coordonnée des relations avec chacune des deux autorités. La préparation d'un projet d'engagements IEF avant le dépôt de la demande d'autorisation, soumis au préalable à un échange informel avec les services de la DG Trésor, est une pratique de plus en plus répandue qui permet d'anticiper les demandes de l'administration et de réduire la durée d'instruction.
4. L'autorisation IEF est-elle toujours nécessaire lorsque la Commission européenne est compétente pour le contrôle des concentrations ?
Oui. La compétence de la Commission européenne pour le contrôle des concentrations n'exclut pas l'applicabilité du contrôle IEF français. Le règlement européen sur les concentrations réserve explicitement aux États membres le droit de prendre les mesures nécessaires à la protection de leurs intérêts légitimes, notamment en matière de sécurité publique et de sécurité nationale. La DG Trésor instruit la demande d'autorisation IEF en parallèle de l'instruction communautaire, selon son propre calendrier et ses propres critères. Les deux autorisations sont des conditions indépendantes à la réalisation de l'opération.
5. Comment l'analyse juridique de l'articulation IEF / concentrations s'intègre-t-elle dans la stratégie globale d'entrée sur le marché français ?
L'analyse juridique de l'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations doit être conduite le plus en amont possible, idéalement avant la signature du contrat d'acquisition ou au stade de la lettre d'intention. Elle conditionne la structure des conditions suspensives, le calendrier prévisionnel de la transaction, la négociation des clauses de best efforts et de long stop date, et la définition des engagements acceptables pour l'acquéreur. Un investisseur étranger qui intègre cette double dimension dès le début du processus dispose d'un avantage procédural significatif par rapport à celui qui la découvre en cours d'instruction.
Vernay & Lestang – Avocats d'affaires, Paris
Vernay & Lestang conseille les investisseurs étrangers, les fonds et les directions juridiques d'entreprises dans la qualification, la préparation et le suivi des opérations soumises au contrôle des investissements étrangers en France et au contrôle des concentrations. Notre méthode repose sur une analyse coordonnée des deux procédures dès la phase de structuration, une construction cohérente des engagements, et un pilotage rigoureux des calendriers d'instruction. Les honoraires sont définis après analyse du dossier.
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Avertissement : cette publication a une vocation purement informative et ne constitue pas un conseil juridique. Elle ne saurait se substituer à une analyse adaptée à votre situation. Pour un avis sur votre dossier, écrivez-nous à contact@vernaylestang.com.
Sophie Renaud – Analyste juridique au sein de Vernay & Lestang, Sophie Renaud traite les dossiers de droit des sociétés, d'opérations M&A et d'investissements étrangers en France. Voir son profil.
Publié le 4 mai 2026
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