Articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations : l'essentiel pour les dirigeants

Un investisseur étranger qui envisage une prise de participation significative dans une société française peut se retrouver soumis à deux régimes de contrôle distincts, menés par deux autorités différentes, selon des calendriers qui ne coïncident pas automatiquement. L'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations désigne précisément la gestion simultanée de ces deux procédures : l'autorisation préalable délivrée par le ministre chargé de l'économie au titre du contrôle des investissements étrangers en France (ci-après « IEF »), d'une part, et l'autorisation de concentration examinée par l'Autorité de la concurrence ou, selon le périmètre de l'opération, par la Commission européenne, d'autre part. Comprendre cette articulation est une condition préalable à toute planification d'opération sérieuse.

En mai 2026, la vigilance des autorités françaises sur les secteurs sensibles reste soutenue, et les délais d'instruction de chacun des deux contrôles suivent leurs propres logiques procédurales. Une erreur d'appréciation sur la séquence des notifications ou sur le périmètre des secteurs concernés peut retarder significativement la réalisation de l'opération, voire exposer l'acquéreur à des sanctions substantielles. Ce dossier examine les fondements des deux régimes, leur articulation pratique et les leviers disponibles pour les dirigeants.

Il est organisé autour des questions suivantes : pourquoi ces deux contrôles coexistent-ils ? Comment se déroulent leurs procédures respectives ? Quels risques surgissent de leur chevauchement ? Comment les anticiper efficacement ?

Pourquoi deux contrôles distincts pour une même opération ?

Le contrôle IEF et le contrôle des concentrations poursuivent des finalités fondamentalement différentes, ce qui justifie leur coexistence pour une même transaction. Le contrôle des investissements étrangers en France, fondé sur les dispositions du Code monétaire et financier relatives aux relations financières avec l'étranger, vise à protéger les intérêts stratégiques, la sécurité nationale et l'ordre public économique de la France. Il est déclenché par la qualité de l'acquéreur – un investisseur étranger au sens de la réglementation applicable – et par la nature de l'activité exercée par la cible dans des secteurs sensibles définis par les textes réglementaires.

Le contrôle des concentrations, fondé sur les dispositions du Code de commerce relatives au contrôle des opérations de concentration, répond à une logique concurrentielle : il vise à prévenir la création ou le renforcement d'une position dominante susceptible d'affecter la structure de la concurrence sur un marché. Son déclenchement est conditionné par le franchissement de seuils de chiffre d'affaires fixés par les textes, indépendamment de la nationalité des parties.

Ces deux finalités sont distinctes et non substituables. Une opération peut être validée au titre de la concurrence tout en étant bloquée ou assortie de conditions au titre de la sécurité nationale. À l'inverse, une opération peut être exemptée du contrôle des concentrations parce qu'elle ne franchit pas les seuils applicables, tout en restant soumise à l'autorisation IEF si la cible exerce des activités sensibles. Dans notre pratique, nous observons régulièrement que cette distinction échappe à certaines directions juridiques étrangères qui confondent les deux procédures ou supposent que l'obtention de l'une couvre l'autre.

Quel est le périmètre du contrôle des investissements étrangers en France ?

Le périmètre du contrôle IEF repose sur deux critères cumulatifs : la qualité d'investisseur étranger de l'acquéreur et l'exercice par la cible d'activités dans des secteurs dits sensibles. Un investisseur étranger désigne, au sens des textes applicables du Code monétaire et financier, toute personne physique de nationalité étrangère, toute entité de droit étranger, et toute entité de droit français contrôlée directement ou indirectement par des ressortissants ou entités étrangers. Cette définition est large et peut surprendre des groupes constitués en France mais détenus en majorité par des capitaux non-européens.

Les secteurs sensibles couverts par le régime IEF incluent, sans s'y limiter, les activités liées à la défense nationale et à la sécurité publique, les infrastructures critiques (énergie, eau, transports, communications électroniques), la santé, les technologies duales, et plus généralement les activités qui participent à la souveraineté nationale ou à la continuité de services essentiels. La liste a été progressivement étendue par les textes successifs, notamment depuis 2019, pour intégrer des secteurs tels que la sécurité alimentaire, le stockage de données et les technologies de l'intelligence artificielle dès lors qu'elles interfèrent avec la sécurité nationale.

Dans notre pratique des entrées d'investisseurs sur le marché français, nous accompagnons des acquéreurs qui sous-estiment l'étendue de cette liste sectorielle. Une société de logiciels de gestion industrielle, une plateforme de données de santé ou un distributeur d'équipements électroniques peuvent chacun relever du périmètre IEF selon la nature exacte de leurs activités. L'analyse sectorielle préalable est donc un passage obligé, bien avant toute notification formelle.

Comment se déroule chacune des deux procédures ?

Les deux procédures suivent des logiques procédurales propres, avec des interlocuteurs, des délais et des critères d'appréciation distincts. Bien que le Code monétaire et financier et le Code de commerce fixent chacun leur cadre, les pratiques d'instruction révèlent des cultures administratives différentes.

Le contrôle IEF relève de la compétence du ministre chargé de l'économie, avec l'instruction assurée par la Direction générale du Trésor (DG Trésor). L'investisseur étranger dépose une demande d'autorisation préalable avant la réalisation de l'opération. L'instruction conduit à une décision d'autorisation simple, d'autorisation sous conditions ou de refus. Les conditions imposées peuvent porter sur le maintien des capacités industrielles ou technologiques en France, le respect de certains contrats ou l'information périodique des autorités. La procédure est confidentielle et sa durée est déterminée par les textes, avec des mécanismes de prolongation possibles. En pratique, nous observons que les dossiers complexes, notamment ceux touchant à des technologies duales ou à des infrastructures critiques, font l'objet d'une instruction approfondie dont la durée dépasse souvent le délai minimal réglementaire.

Le contrôle des concentrations, pour les opérations notifiables à l'Autorité de la concurrence française, distingue deux phases d'examen : une phase initiale permettant d'autoriser rapidement les opérations ne soulevant pas d'enjeu concurrentiel sérieux, et une phase approfondie pour les dossiers complexes. Les seuils de notification sont fixés par les textes du Code de commerce. Lorsque les seuils européens sont franchis, la compétence revient à la Commission européenne en application du principe du « guichet unique » européen, ce qui n'exclut pas pour autant le contrôle IEF, qui demeure une compétence nationale inaliénable.

La coexistence de ces deux procédures implique que la documentation doit être préparée en répondant aux exigences de deux autorités distinctes, avec des angles d'analyse différents. Le dossier IEF s'attachera à la structure de contrôle de l'acquéreur, à la nature stratégique des activités de la cible et aux engagements proposés ; le dossier de concentration s'attachera à la définition des marchés pertinents, aux parts de marché et aux effets concurrentiels de l'opération.

Quels risques résultent du chevauchement des deux contrôles ?

Le principal risque opérationnel réside dans l'asynchronie des deux procédures : une opération peut obtenir l'autorisation de l'Autorité de la concurrence avant que la DG Trésor n'ait statué sur le volet IEF, ou inversement. La réalisation de l'opération avant l'obtention des deux autorisations expose l'acquéreur à des sanctions dont la gravité est encadrée par les dispositions du Code monétaire et financier. Ces sanctions peuvent comprendre l'injonction de revente des participations acquises, la suspension des droits de vote et, selon les textes applicables, des pénalités financières.

La réalisation anticipée d'une opération soumise au contrôle IEF sans autorisation préalable constitue une infraction aux dispositions du Code monétaire et financier, susceptible d'entraîner la nullité des actes et la mise en œuvre des mécanismes de débouclage imposés par l'autorité. Ce risque est distinct de celui qui résulte de l'infraction aux règles du contrôle des concentrations, qui relève du Code de commerce et de la compétence de l'Autorité de la concurrence.

Un second risque tient à la divergence des conditions pouvant être imposées par les deux autorités. Il n'est pas rare qu'une autorité de la concurrence valide une opération sous réserve de la cession de certaines activités, tandis que la DG Trésor impose le maintien de ces mêmes activités en France comme condition d'autorisation IEF. La gestion de cette tension entre conditions contradictoires nécessite une stratégie de négociation anticipée et coordonnée.

Un troisième risque est réputationnel et calendaire. Les opérations impliquant des investisseurs de certains pays ou des secteurs très sensibles font l'objet d'une attention politique accrue, qui peut allonger les délais d'instruction du volet IEF sans rapport avec la solidité du dossier sur le fond. Dans notre pratique, nous accompagnons des investisseurs qui ont sous-estimé cet aspect et ont été contraints de reporter leur date de closing, avec des conséquences contractuelles sur les conditions suspensives de la documentation transactionnelle.

Comment anticiper l'articulation des deux procédures dans le calendrier transactionnel ?

L'anticipation passe d'abord par une qualification précoce de l'opération : dès la phase de lettre d'intention, il convient de déterminer si les seuils de notification au titre du contrôle des concentrations sont franchis et si les activités de la cible entrent dans le périmètre sectoriel du contrôle IEF. Cette double qualification conditionne l'ensemble de la structuration du calendrier transactionnel et la rédaction des conditions suspensives de la documentation.

Sur le plan calendaire, deux approches sont couramment envisagées. La première consiste à notifier simultanément les deux autorités, dès que la documentation préparatoire est suffisamment avancée. Cette approche présente l'avantage de limiter le décalage entre les décisions, mais suppose que le dossier IEF et le dossier de concentration soient préparés en parallèle, ce qui exige des ressources importantes dans les premières semaines suivant la signature du contrat d'acquisition. La seconde approche consiste à séquencer les notifications en notifiant d'abord l'autorité dont l'instruction est réputée la plus longue – souvent la DG Trésor pour les dossiers complexes – puis l'autre autorité. Cette approche réduit le risque de décalage mais suppose une analyse préalable des délais probables.

La rédaction des conditions suspensives doit refléter cette double exigence. Il est insuffisant de viser « l'obtention des autorisations réglementaires nécessaires » de manière générique : chaque autorisation doit être identifiée distinctement, avec les délais de caducité adaptés à la durée réaliste de chaque instruction. Un délai de caducité sous-estimé peut conduire à la caducité du contrat avant l'obtention de l'autorisation IEF, même si l'autorisation de concentration a été obtenue dans les temps.

La préparation des engagements à proposer aux deux autorités mérite également une attention particulière. Les engagements comportementaux ou structurels qui peuvent être acceptables pour l'Autorité de la concurrence – par exemple, une licence de technologie ou un accès à une infrastructure – peuvent ne pas satisfaire aux exigences de la DG Trésor en matière de souveraineté industrielle. L'identification anticipée des tensions potentielles entre les deux corps d'exigences permet de construire une stratégie d'engagements cohérente.

Quelles tendances et points d'attention pour les dirigeants en 2026 ?

Plusieurs évolutions récentes méritent l'attention des dirigeants et des investisseurs étrangers actifs en France. La première est l'extension progressive du périmètre sectoriel du contrôle IEF. Les textes réglementaires adoptés depuis 2019 ont sensiblement élargi la liste des secteurs sensibles, et cette tendance n'est pas épuisée. Les secteurs liés aux technologies critiques – intelligence artificielle appliquée aux systèmes d'information sensibles, informatique quantique, biotechnologies de défense – font l'objet d'une attention croissante des autorités. Les dirigeants qui opèrent dans ces secteurs doivent procéder à une veille régulière du périmètre réglementaire.

La deuxième tendance est la montée en puissance de la coordination européenne. Si le contrôle IEF demeure une prérogative nationale, le règlement européen sur le filtrage des investissements directs étrangers a institué un mécanisme de coopération entre États membres. En pratique, une opération notifiée en France peut faire l'objet d'observations d'autres États membres ou de la Commission européenne, ce qui peut complexifier l'instruction et allonger les délais. Cette dimension européenne est encore insuffisamment intégrée dans les stratégies de notification des investisseurs.

La troisième tendance concerne la convergence partielle des exigences des deux régimes sur certains points. L'Autorité de la concurrence prend en compte, dans certaines affaires, des considérations liées à la résilience des chaînes d'approvisionnement et à la sécurité d'accès à certaines technologies, qui recoupent partiellement les préoccupations du contrôle IEF. Cette convergence n'efface pas la distinction fondamentale entre les deux régimes, mais elle signifie que la documentation préparée pour l'un peut être utilement réutilisée, en l'adaptant, pour l'autre.

Enfin, nous observons une tendance à la durée d'instruction plus longue pour les dossiers impliquant des acquéreurs dont la structure de contrôle est complexe ou dont le pays d'origine fait l'objet d'une surveillance accrue. La transparence sur la chaîne de détention de l'investisseur, la clarté de la gouvernance post-acquisition et la qualité des engagements proposés constituent des facteurs déterminants pour la fluidité de l'instruction.

Idées reçues et leviers méconnus : ce que les dirigeants sous-estiment souvent

L'idée reçue la plus répandue est que le contrôle des concentrations absorbe le contrôle IEF lorsque les deux s'appliquent simultanément. Cette confusion vient de la logique du guichet unique européen, qui centralise l'examen de la concurrence pour les opérations de dimension communautaire. Mais le guichet unique européen ne s'applique pas au contrôle IEF : même pour une opération dont l'examen de la concurrence est confié à la Commission européenne, l'autorisation IEF reste une prérogative nationale française que ni la Commission ni aucune autre autorité ne peut délivrer à la place du ministre français chargé de l'économie.

Un levier souvent sous-utilisé est la demande de rescrit préalable (ou « pré-notification informelle ») auprès de la DG Trésor. Avant le dépôt formel de la demande d'autorisation, il est possible d'engager un dialogue préliminaire avec les services instructeurs pour clarifier le périmètre sectoriel et identifier les engagements susceptibles d'être acceptables. Ce dialogue préliminaire, qui n'est pas prévu de manière formelle par les textes mais est admis dans la pratique administrative, permet de réduire significativement l'incertitude et d'éviter les surprises lors de l'instruction formelle.

Un autre levier tient à la structuration de l'opération elle-même. Dans certains cas, il est possible de structurer l'acquisition de manière à ce que certaines activités sensibles soient acquises dans un second temps, après l'obtention de l'autorisation IEF, permettant de sécuriser une première tranche d'actifs moins sensibles sans attendre la procédure complète. Cette approche séquentielle mérite d'être examinée au regard de la documentation contractuelle et des exigences fiscales, mais elle peut constituer un levier précieux dans les opérations complexes.

Matrice de décision et points de vigilance pratiques

La gestion de l'articulation entre contrôle IEF et contrôle des concentrations suppose de distinguer plusieurs configurations :

Situation A – Opération ne franchissant pas les seuils de concentration, mais visant une cible dans un secteur sensible : seul le contrôle IEF s'applique. L'instruction est conduite par la DG Trésor. Le calendrier est déterminé par les seuls délais IEF. Niveau de risque : maîtrisé si la qualification est faite tôt et les engagements anticipés.

Situation B – Opération franchissant les seuils nationaux de concentration, sans activité sensible au sens IEF : seul le contrôle des concentrations s'applique. L'instruction est conduite par l'Autorité de la concurrence. Niveau de risque : dépend des effets concurrentiels de l'opération sur les marchés pertinents.

Situation C – Opération franchissant les seuils de concentration et visant une cible dans un secteur sensible : les deux contrôles s'appliquent simultanément. Les instructions sont conduites en parallèle par la DG Trésor et par l'Autorité de la concurrence (ou la Commission européenne selon le périmètre). Le calendrier transactionnel doit être calé sur la durée la plus longue. Niveau de risque : élevé si les conditions imposées par les deux autorités sont divergentes.

Situation D – Opération de dimension européenne (seuils communautaires franchis) visant une cible dans un secteur sensible : compétence concurrentielle exclusive de la Commission européenne, mais autorisation IEF relevant du seul ministre français. Les deux instructions se déroulent sans coordination formelle imposée. Niveau de vigilance : maximal, car la tentation de considérer que le guichet unique européen couvre tout est particulièrement forte dans ce cas.

Ce qu'il faut préparer avant toute notification :

• Qualification du statut d'investisseur étranger de l'acquéreur au sens du Code monétaire et financier, incluant la chaîne de contrôle complète.
• Analyse sectorielle des activités de la cible au regard de la liste des secteurs sensibles, y compris les filiales dont les activités pourraient relever du périmètre IEF.
• Vérification du franchissement des seuils de notification au titre du contrôle des concentrations (seuils nationaux et, le cas échéant, seuils européens).
• Rédaction des conditions suspensives de la documentation transactionnelle de manière à refléter distinctement chaque autorisation requise, avec des délais de caducité adaptés.
• Identification anticipée des engagements susceptibles d'être proposés aux deux autorités et vérification de leur compatibilité mutuelle.

Domaines liés

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