Articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations : risques et leviers
Lorsqu'un investisseur étranger envisage une prise de participation en France dans un secteur sensible, il doit souvent piloter simultanément deux procédures distinctes : l'autorisation au titre du contrôle des investissements étrangers en France (IEF), instruite par la Direction générale du Trésor, et la notification au titre du contrôle des concentrations, instruite par l'Autorité de la concurrence ou la Commission européenne. Ces deux procédures sont régies par des textes et des autorités différents, obéissent à des calendriers propres et poursuivent des finalités distinctes. Leur articulation soulève des risques opérationnels réels et requiert une gestion anticipée.
En mai 2026, la pratique des opérations transfrontalières en France confirme que le cloisonnement institutionnel entre les deux régimes génère des fenêtres de vulnérabilité pour l'investisseur qui n'anticipe pas leur interaction. Ce dossier examine les enjeux juridiques et économiques de cette articulation, les risques qui en découlent pour la direction de l'entreprise, et les leviers dont dispose un investisseur averti pour sécuriser son opération.
Ce dossier est structuré en sept axes : le cadre normatif de chacun des deux contrôles, la mécanique d'articulation, les risques propres à chaque séquence, les leviers procéduraux disponibles, la dimension sectorielle, la gestion de projet et les tendances récentes.
Deux régimes autonomes, deux logiques d'analyse
Le contrôle des investissements étrangers en France et le contrôle des concentrations reposent sur des fondements normatifs distincts et poursuivent des finalités que le droit positif ne confond pas. Comprendre cette dualité est le préalable indispensable à toute gestion coordonnée de l'opération.
Le contrôle IEF désigne le mécanisme par lequel l'État français soumet à autorisation préalable certains investissements réalisés par des personnes ou des entités étrangères dans des activités jugées sensibles pour les intérêts nationaux. Il est régi par les dispositions du Code monétaire et financier relatives au contrôle des investissements étrangers, complétées par des décrets d'application. L'autorité compétente est la Direction générale du Trésor (DG Trésor), agissant pour le compte du ministre chargé de l'économie. L'analyse porte sur la préservation de l'ordre public, de la sécurité publique et des intérêts de la défense nationale – une grille de lecture qui n'a rien à voir avec la structure concurrentielle du marché.
Le contrôle des concentrations, régi par les dispositions du Code de commerce relatives aux opérations de concentration ainsi que, le cas échéant, par le règlement européen sur les concentrations, vise à prévenir les atteintes à la concurrence qui résulteraient de la prise de contrôle d'une entreprise. L'Autorité de la concurrence est compétente lorsque l'opération n'atteint pas les seuils de compétence européenne ; au-delà, c'est la Commission européenne qui instruit le dossier. La grille d'analyse est ici économique et concurrentielle, non sécuritaire.
Dans notre pratique des opérations d'acquisition impliquant un acquéreur établi hors de l'Union européenne, nous observons que dirigeants et directions juridiques sous-estiment fréquemment la superposition de ces deux logiques. L'opération est pensée soit comme un dossier « concurrence », soit comme un dossier « IEF », rarement comme les deux à la fois, avec des calendriers à synchroniser et des engagements potentiellement contradictoires.
Quelle est la mécanique d'articulation entre les deux procédures ?
L'articulation entre le contrôle IEF et le contrôle des concentrations ne fait l'objet d'aucune procédure unifiée en droit français : les deux notifications sont déposées auprès d'autorités différentes, selon des formulaires différents, sans guichet commun. C'est à l'investisseur – et à ses conseils – d'organiser la cohérence entre les deux dossiers.
Sur le plan du calendrier, la réalisation de l'opération (closing) est subordonnée à l'obtention préalable des deux autorisations, lorsque les deux procédures s'appliquent. En pratique, cela crée une double condition suspensive dans la documentation contractuelle. Les clauses de closing doivent être rédigées avec soin pour distinguer les deux conditions, prévoir des délais adaptés à la durée respective des deux instructions, et ménager des mécanismes d'extension ou de résiliation en cas de blocage de l'une d'elles.
Sur le plan du contenu des dossiers, les deux procédures partagent un socle factuel commun : description de l'acquéreur, description de la cible, nature de l'opération, secteurs d'activité. Mais les questions posées divergent ensuite : la DG Trésor interroge sur la chaîne de contrôle de l'investisseur, ses liens avec des États étrangers, l'existence d'activités sensibles chez la cible ; l'Autorité de la concurrence analyse les parts de marché, les effets horizontaux et verticaux, la pression concurrentielle résiduelle. Des informations confidentielles différentes sont requises par chaque autorité, ce qui soulève des questions de gouvernance interne lors de la phase de préparation des dossiers.
La difficulté tient aussi à ce que les délais d'instruction ne sont pas alignés. Selon les informations disponibles dans notre pratique, l'instruction IEF peut être significativement plus longue que la phase 1 d'un contrôle des concentrations, et les demandes de complément ou d'engagements de la DG Trésor interviennent de façon moins prévisible que celles de l'Autorité de la concurrence. L'opération risque alors d'être « libérée » par l'une des autorités bien avant l'autre, créant un limbe procédural qui fragilise l'acquéreur vis-à-vis du cédant.
Un examen de la séquence de votre opération au regard des deux procédures est nécessaire dès la phase de structuration. Pour une analyse de votre situation au regard de l'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations, écrivez-nous à contact@vernaylestang.com.
Quels risques l'investisseur étranger encourt-il en cas de mauvaise gestion de l'articulation ?
Les risques liés à une mauvaise articulation des deux procédures sont de nature juridique, financière et opérationnelle. Leur gravité est asymétrique : une autorisation IEF non obtenue expose l'investisseur à des sanctions pénales et administratives, dont la nullité de l'opération et des pénalités fixées par les textes du Code monétaire et financier ; un closing prématuré en matière de contrôle des concentrations expose à des sanctions prévues par les dispositions du Code de commerce en matière de gun jumping.
Le risque de gun jumping est particulièrement prégnant. Le gun jumping désigne le fait de mettre en œuvre une opération de concentration avant l'obtention de l'autorisation requise. Les dispositions du Code de commerce sanctionnent cette pratique de façon autonome, sans que l'opération elle-même soit nécessairement contraire au droit de la concurrence. Lorsqu'un investisseur étranger commence à exercer une influence sur la gestion de la cible avant que les deux autorisations ne soient obtenues – même au nom d'un prétendu « droit à l'information de l'acquéreur » –, il s'expose à un cumul de risques : gun jumping au titre du droit des concentrations, et réalisation anticipée d'un investissement soumis à autorisation IEF.
Le risque de contradiction entre les engagements est tout aussi sérieux. L'Autorité de la concurrence peut exiger des remèdes structurels ou comportementaux – cession d'actifs, octroi d'accès à des infrastructures, séparation de flux commerciaux. Ces remèdes peuvent entrer en tension avec les engagements formulés dans le cadre IEF, qui portent sur la préservation de certaines activités, le maintien de capacités industrielles ou la protection d'informations classifiées. La coordination des engagements est une exigence de fond, pas seulement un exercice de forme.
Le risque de calendrier constitue une source fréquente de difficultés contractuelles. Lorsque le contrôle des concentrations est instruit rapidement mais que l'instruction IEF s'étend, le cédant peut invoquer une expiration du délai de closing et chercher à se dégager de la transaction. Dans certaines configurations, l'acquéreur se retrouve lié par l'autorisation de concentration – qui peut imposer des conditions d'exécution à terme – sans être en mesure de finaliser l'acquisition, faute d'autorisation IEF.
Illustration de pratique (A) – Lors d'une opération récente (région Île-de-France, printemps 2025), nous avons accompagné un investisseur non européen dans l'acquisition d'une entreprise de services numériques dont les activités relevaient à la fois d'un secteur sensible au titre du contrôle IEF et des seuils de notification nationale au titre du contrôle des concentrations. La gestion coordonnée des deux dossiers, initiée dès la phase de lettre d'intention, a permis d'éviter une prolongation non anticipée du délai de closing et d'harmoniser les engagements proposés aux deux autorités.
Si une première approche de votre opération a fait apparaître des incertitudes sur la qualification ou le calendrier des procédures, un second regard permet d'identifier les leviers restants. Pour examiner l'application de ces mécanismes à votre opération, contactez-nous à contact@vernaylestang.com.
Quels leviers procéduraux l'investisseur peut-il actionner ?
Plusieurs outils permettent à un investisseur avisé de sécuriser l'articulation entre les deux procédures, à condition de les mobiliser suffisamment tôt dans le processus d'acquisition.
Le premier levier est la procédure de rescrit auprès de la DG Trésor. Cette procédure permet à un investisseur qui s'interroge sur l'assujettissement de son opération au contrôle IEF d'obtenir une prise de position formelle de l'administration avant de déposer une demande d'autorisation. Le rescrit sécurise la qualification initiale et peut contribuer à calibrer le calendrier global de l'opération. Dans notre pratique, nous recommandons systématiquement d'initier cette démarche dès que la cible exerce des activités dans un secteur potentiellement sensible.
Le deuxième levier est la négociation des clauses de closing dans le contrat de cession. Une rédaction rigoureuse des conditions suspensives – distinguant explicitement l'autorisation IEF de l'autorisation concurrentielle, prévoyant des délais extensibles pour chacune d'elles et organisant les conséquences d'un refus ou d'une absence de réponse dans le délai imparti – est un facteur déterminant de la robustesse juridique de l'opération. Il convient également de traiter la question des coûts de rupture (break-up fees) dans l'hypothèse où l'une des autorisations serait refusée.
Le troisième levier est la coordination précoce des engagements. Lorsque l'opération est susceptible de générer des demandes d'engagements des deux côtés, il est utile d'anticiper, dès la phase de structuration, les types de remèdes que chaque autorité est susceptible d'exiger. Un engagement de cession d'actifs accepté devant l'Autorité de la concurrence peut créer des contraintes nouvelles sur le périmètre de l'investissement soumis à autorisation IEF. La cohérence entre les deux séries d'engagements doit être vérifiée avant que l'un ou l'autre ne soit formalisé.
Le quatrième levier est la pré-notification informelle. L'Autorité de la concurrence admet, comme la Commission européenne, des contacts préalables à la notification formelle. Ces contacts permettent de tester la qualification de l'opération, d'identifier les marchés pertinents qui retiendront l'attention de l'autorité et d'anticiper les demandes d'information. Menés en parallèle avec les premiers échanges informels avec la DG Trésor, ils permettent de dessiner un calendrier réaliste et de détecter, très en amont, les zones de friction potentielles entre les deux procédures.
Comment la dimension sectorielle affecte-t-elle l'articulation des deux contrôles ?
La dimension sectorielle de la cible est le premier déterminant de la complexité de l'articulation entre les deux contrôles. Certains secteurs concentrent les deux types d'enjeux – concurrentiel et sécuritaire – de façon particulièrement marquée, ce qui rend la gestion coordonnée des procédures à la fois plus nécessaire et plus délicate.
Les secteurs de la défense, de la sécurité des systèmes d'information, de l'énergie, des transports et des communications électroniques font partie des domaines dans lesquels le contrôle IEF est le plus susceptible de s'appliquer. Ces mêmes secteurs sont souvent marqués par une concentration du marché, des acteurs en position dominante et des barrières à l'entrée élevées, ce qui attire également l'attention des autorités de concurrence. Une opération d'acquisition dans ces secteurs cumule donc fréquemment les deux procédures.
Dans le secteur des technologies de l'information, nous accompagnons régulièrement des investisseurs étrangers qui acquièrent des entreprises dont les activités touchent à la fois à des infrastructures critiques (au sens du contrôle IEF) et à des marchés de logiciels ou de services numériques dont la structure concurrentielle est scrutée par les autorités. La protection des données, la souveraineté numérique et la dynamique concurrentielle se superposent dans un seul et même dossier.
Pour les investisseurs concernés, la dimension juridique de cette articulation appelle une analyse secteur par secteur : les activités de la cible doivent être cartographiées au regard des deux référentiels, et la stratégie d'acquisition doit tenir compte des contraintes spécifiques à chaque grille de lecture. Une acquisition partielle – limitée à une fraction du capital ou à certaines branches d'activité – peut parfois permettre de rester en deçà des seuils de l'une des deux procédures, sans pour autant renoncer aux objectifs économiques de l'opération.
Matrice de décision et check-list avant engagement
La gestion de l'articulation entre les deux contrôles se décide lors des premières semaines du processus d'acquisition. Une grille de lecture structurée permet d'orienter les choix dès la phase préliminaire.
Situation A – L'acquéreur est établi hors de l'Union européenne ; la cible exerce des activités dans un secteur sensible au titre du Code monétaire et financier ; les seuils de contrôle national des concentrations sont atteints. Instrument applicable : double notification IEF et concurrence nationale. Calendrier : à planifier en tenant compte de l'instruction IEF, qui peut excéder celle de la procédure de concentration. Niveau d'anticipation requis : élevé ; pré-notification informelle des deux autorités recommandée.
Situation B – L'acquéreur est un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ; la cible n'exerce pas d'activités dans un secteur sensible clairement identifié ; les seuils de contrôle des concentrations sont atteints au niveau européen. Instrument applicable : notification à la Commission européenne uniquement ; l'assujettissement au contrôle IEF doit néanmoins être vérifié, notamment si l'acquéreur est contrôlé par une entité non européenne. Niveau d'anticipation requis : modéré ; rescrit IEF préventif à envisager.
Situation C – L'acquéreur est établi hors de l'Union européenne ; la cible exerce des activités mixtes, dont une partie seulement relève d'un secteur sensible ; les seuils de contrôle des concentrations ne sont pas atteints. Instrument applicable : contrôle IEF seul. Risque spécifique : sous-estimer le périmètre des activités sensibles et omettre de notifier.
Check-list avant engagement
- Cartographier les activités de la cible au regard des critères de sensibilité du Code monétaire et financier et des seuils de chiffre d'affaires du contrôle des concentrations.
- Vérifier la chaîne de contrôle de l'acquéreur jusqu'à l'ultime bénéficiaire effectif, pour déterminer si le régime IEF s'applique.
- Identifier les autorités compétentes (DG Trésor, Autorité de la concurrence, Commission européenne) et les délais d'instruction respectifs applicables à l'opération.
- Anticiper les types d'engagements susceptibles d'être requis par chaque autorité et vérifier leur compatibilité mutuelle.
- Rédiger les conditions suspensives du contrat de cession en distinguant explicitement les deux autorisations et en prévoyant des délais adaptés.
Illustration de pratique (B) – Lors d'une opération menée en région Auvergne-Rhône-Alpes (automne 2024), nous avons accompagné un fonds d'investissement dont la structure de contrôle incluait un investisseur non européen dans l'acquisition d'un groupe industriel de taille intermédiaire. La cartographie des activités de la cible a révélé que l'une de ses filiales exerçait des activités dans le secteur de l'énergie, déclenchant l'application du régime IEF. La coordination des deux procédures, initiée dès la phase de due diligence (diligence raisonnable), a permis d'aligner les délais de closing et d'éviter une rupture anticipée par le cédant.
Quelles tendances récentes doivent retenir l'attention de la direction ?
L'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations s'inscrit dans un contexte d'élargissement progressif du périmètre des deux régimes, qui amplifie les zones de chevauchement et renforce les exigences pesant sur l'investisseur étranger.
Du côté du contrôle IEF, les extensions successives de la liste des secteurs sensibles – notamment vers les technologies de l'information, les biotechnologies, les infrastructures critiques et les médias – ont considérablement augmenté le nombre d'opérations susceptibles d'être assujetties. La pratique de la DG Trésor s'est par ailleurs affinée : les demandes de complément portent de plus en plus sur la chaîne de contrôle de l'investisseur, ses relations avec des entités publiques étrangères, et la nature exacte des activités de la cible.
Du côté du contrôle des concentrations, les autorités ont développé des outils d'analyse des effets de conglomérat et des marchés numériques qui élargissent le spectre des opérations susceptibles de soulever des préoccupations concurrentielles. La Commission européenne a également renforcé les mécanismes de renvoi, permettant aux États membres de demander qu'une opération initialement non notifiable au niveau européen soit examinée par elle. Ces évolutions augmentent l'incertitude sur la juridiction compétente pour certaines opérations.
Nous observons, dans notre accompagnement d'investisseurs étrangers en France, que la question de l'articulation entre les deux régimes est désormais systématiquement soulevée dès les premières discussions avec les directions juridiques de nos clients. Cette évolution est saine : elle témoigne d'une meilleure compréhension des risques. Elle appelle cependant une réponse structurée, qui ne se limite pas à une vérification de l'assujettissement mais englobe la gestion coordonnée de l'ensemble du processus d'autorisation.
La lecture des évolutions récentes du contentieux en matière de relations commerciales confirme par ailleurs que les autorités françaises maintiennent une vigilance accrue sur les opérations impliquant des acteurs étrangers dans des secteurs économiques structurants, ce qui renforce la nécessité d'une approche anticipée.
Comment organiser la gestion de projet pour piloter les deux procédures en parallèle ?
La gestion de projet est le facteur opérationnel qui détermine la qualité de l'articulation entre les deux procédures : une opération bien structurée juridiquement peut échouer si la coordination entre les équipes en charge de chaque dossier est insuffisante.
Le premier impératif est la désignation, du côté de l'acquéreur, d'un chef de file unique pour la coordination des deux procédures. Cette personne – généralement le directeur juridique de l'opération ou l'avocat conseil principal – assure la cohérence des informations transmises aux deux autorités, supervise l'avancement comparé des deux instructions et alerte la direction en cas de décalage de calendrier.
Le deuxième impératif est la constitution d'un data room organisé pour répondre simultanément aux deux grilles de lecture. Les informations relatives à la structure de contrôle de l'acquéreur intéressent à la fois la DG Trésor et, dans une moindre mesure, l'Autorité de la concurrence. Les informations sur les marchés pertinents de la cible sont centrales pour le contrôle des concentrations mais peuvent aussi éclairer la DG Trésor sur la nature des activités sensibles. Une organisation documentaire réfléchie évite les redondances et les contradictions entre les deux dossiers.
Le troisième impératif est la planification des interactions avec les autorités. Les contacts informels préalables avec la DG Trésor et avec l'Autorité de la concurrence (ou la Commission européenne) doivent être calendriés de façon cohérente, de sorte que les réponses aux premières demandes de complément ne perturbent pas le calendrier de l'autre procédure. En pratique, cela suppose de réserver des ressources humaines suffisantes du côté de l'acquéreur pour répondre aux demandes des deux autorités en parallèle, sans délai excessif.
Domaines liés
- Procédure de rescrit auprès de la DG Trésor – sécuriser la qualification IEF avant la notification formelle
- Cadre juridique de l'articulation IEF / concentrations – analyse détaillée des textes applicables et de leur portée
FAQ – Questions fréquentes sur l'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations
1. Quels risques pour le dirigeant en cas de non-respect des deux procédures ?
Le dirigeant qui réalise une opération sans avoir obtenu l'autorisation IEF requise s'expose à des sanctions pénales et administratives prévues par les dispositions du Code monétaire et financier, dont la nullité de l'opération et des pénalités significatives. En parallèle, la mise en œuvre prématurée d'une concentration avant autorisation – le gun jumping – expose à des sanctions prévues par le Code de commerce, indépendamment du fond concurrentiel de l'opération. Ces deux séries de risques sont cumulatives lorsque les deux procédures s'appliquent simultanément.
2. Quels leviers d'action l'investisseur étranger peut-il activer pour sécuriser son opération ?
L'investisseur dispose de plusieurs leviers procéduraux : la procédure de rescrit auprès de la DG Trésor pour sécuriser la qualification IEF en amont, la pré-notification informelle auprès de l'Autorité de la concurrence pour calibrer le calendrier et les marchés pertinents, la rédaction rigoureuse des clauses de closing dans le contrat de cession pour distinguer les deux autorisations, et la coordination précoce des engagements susceptibles d'être demandés par chacune des deux autorités. Ces leviers sont d'autant plus efficaces qu'ils sont activés dès la phase de structuration de l'opération.
3. Articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations : quelles évolutions récentes doivent être connues ?
L'articulation du contrôle IEF avec le contrôle des concentrations est affectée par deux tendances majeures : l'élargissement progressif de la liste des secteurs sensibles au titre du contrôle IEF, qui augmente le nombre d'opérations soumises à double procédure, et le renforcement des outils d'analyse des autorités de concurrence – notamment pour les marchés numériques et les effets de conglomérat –, qui amplifie les zones de chevauchement entre les deux régimes. Ces évolutions renforcent la nécessité d'une analyse juridique menée dès les premières étapes de l'opération.
4. Le contrôle IEF s'applique-t-il à un acquéreur européen dont l'actionnariat inclut un fonds non européen ?
Oui, la localisation formelle de l'acquéreur en Europe ne suffit pas à exclure l'application du régime IEF si le contrôle effectif de cet acquéreur est exercé, directement ou indirectement, par une entité établie hors de l'Union européenne. Les dispositions du Code monétaire et financier appréhendent la chaîne de contrôle jusqu'au bénéficiaire effectif ultime. Cette question de la transparence de l'actionnariat est systématiquement examinée par la DG Trésor lors de l'instruction du dossier.
5. Comment les engagements proposés dans le cadre du contrôle IEF peuvent-ils entrer en contradiction avec ceux requis par l'Autorité de la concurrence ?
Un engagement de cession d'actifs accepté devant l'Autorité de la concurrence – pour remédier à un risque d'atteinte à la concurrence – peut réduire le périmètre de l'investissement autorisé ou modifier la nature des activités conservées par l'acquéreur, ce qui peut créer une incompatibilité avec les engagements souscrits dans le cadre IEF portant sur le maintien de certaines capacités ou la protection d'informations sensibles. La vérification de la compatibilité mutuelle des deux séries d'engagements est une étape critique que nous intégrons systématiquement dans la gestion des opérations concernées.
Vernay & Lestang – Avocats d'affaires, Paris
Vernay & Lestang conseille des dirigeants et des investisseurs étrangers dans leurs opérations en France. Notre pratique des investissements étrangers et du contrôle des concentrations couvre la qualification des opérations, la préparation des dossiers de notification, le suivi de l'instruction auprès des autorités compétentes et la négociation des engagements. Les honoraires sont définis après analyse du dossier.
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Sophie Renaud – Analyste juridique au sein de Vernay & Lestang, Sophie Renaud traite les dossiers de droit des sociétés, de fusions-acquisitions et d'investissements étrangers en France. Voir son profil.
Publié le 6 mai 2026
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