Renforcement des sanctions en matière d'investissement étranger : points de vigilance
Le renforcement des sanctions en matière d'investissement étranger dessine, en France comme dans l'ensemble de l'Union européenne, un cadre de contrôle sensiblement plus contraignant pour tout opérateur souhaitant prendre le contrôle ou une participation significative dans une entité française active dans un secteur sensible. Les dispositions pertinentes du Code monétaire et financier, révisées à plusieurs reprises depuis la mise en place du dispositif, prévoient désormais des mesures correctives et des pénalités dont la portée dépasse ce que beaucoup d'investisseurs étrangers anticipaient.
En 2026, le durcissement du dispositif se traduit par une extension progressive du périmètre des activités soumises à autorisation préalable, par des exigences documentaires renforcées lors de l'instruction et par des pouvoirs de sanction élargis accordés à la Direction générale du Trésor (DG Trésor). Cette note examine ce qui change concrètement, les obligations nouvelles qui en découlent et les actions de préparation recommandées.
Les sections suivantes couvrent : le périmètre révisé des secteurs sensibles, les nouvelles obligations déclaratives, les types de sanctions encourues, les points de vigilance pratiques et les actions à engager sans délai.
Quel est le cadre légal du contrôle des investissements étrangers en France ?
Le contrôle des investissements étrangers en France désigne, au sens du Code monétaire et financier, le régime d'autorisation préalable applicable aux opérations par lesquelles un investisseur étranger franchit certains seuils de participation ou acquiert certains actifs stratégiques dans des entités françaises. Ce régime, fondé sur les principes de l'ordre public, de la sécurité publique et de la défense nationale, soumet à l'instruction préalable de la DG Trésor toute opération susceptible d'affecter une activité listée par décret.
Dans notre pratique des dossiers d'entrée sur le marché français, nous observons régulièrement que des acquéreurs étrangers sous-estiment la portée du dispositif. L'erreur classique consiste à confondre le seuil de déclenchement de l'obligation de notification avec l'ensemble des conditions qui peuvent rendre une opération soumise au contrôle. Les dispositions du Code monétaire et financier permettent à la DG Trésor d'ouvrir une instruction sur la base d'indices de contrôle effectif, indépendamment d'un pourcentage de détention strict.
L'architecture du régime repose sur trois piliers : l'identification des secteurs soumis à autorisation, l'instruction des dossiers par la DG Trésor et le pouvoir de la ministre chargée de l'Économie de prononcer des mesures correctives ou des sanctions. Le renforcement récent porte essentiellement sur ce troisième pilier et sur l'élargissement du premier.
Vous êtes en train d'analyser une opération susceptible d'entrer dans le champ du contrôle ? La procédure décrite ci-dessous vaut pour les situations courantes. Votre dossier suppose l'examen des actes, des délais et de la pratique de la DG Trésor.
Pour une analyse de votre situation au regard du renforcement des sanctions en matière d'investissement étranger, écrivez-nous à contact@vernaylestang.com.
Quels secteurs sensibles sont désormais concernés par le contrôle renforcé ?
Le périmètre des secteurs sensibles soumis à autorisation préalable a été progressivement étendu par voie de décret, modifiant la liste annexée aux dispositions réglementaires du Code monétaire et financier. Les activités historiquement concernées – défense, sécurité nationale, énergie, eau, transports, télécommunications – ont été rejointes par des activités liées aux infrastructures critiques numériques, à la cybersécurité, aux données de santé à grande échelle et, plus récemment, à certaines technologies dites à double usage.
Plusieurs points méritent une attention particulière. Premièrement, la notion d'« activité essentielle » est interprétée de façon fonctionnelle par la DG Trésor : une entreprise qui n'est pas elle-même un opérateur d'importance vitale peut néanmoins exercer une activité accessoire qualifiée de sensible (hébergement de données pour un tiers stratégique, sous-traitance de défense). Deuxièmement, l'appréciation du secteur se fait au niveau de la cible effective de l'investissement, pas nécessairement de la holding intermédiaire.
Nous accompagnons régulièrement des fonds d'investissement qui découvrent, lors des diligences raisonnables (due diligence), qu'une filiale opérationnelle de la cible exerce une activité listée sans que cela soit mentionné dans le mémorandum d'information. Cette situation impose de qualifier l'opération avant toute signature et de prévoir les délais d'instruction dans le calendrier transactionnel.
L'investissement étranger en France dans les secteurs sensibles inclut également les opérations structurées via un ressortissant de l'Union européenne mais dont le contrôle effectif est extra-européen. La DG Trésor retient une approche dite du « contrôle ultime » qui peut conduire à soumettre à autorisation une opération apparemment interne à l'Union.
Ce qui change concrètement : les nouvelles obligations déclaratives et procédurales
Le renforcement du dispositif se traduit, sur le plan procédural, par des exigences documentaires élargies lors du dépôt du dossier d'autorisation : l'investisseur doit désormais fournir des informations détaillées sur sa chaîne d'actionnariat jusqu'au bénéficiaire effectif ultime, sur ses sources de financement et sur ses liens éventuels avec des États tiers. Ces éléments permettent à la DG Trésor d'exercer un contrôle plus approfondi sur les risques que l'opération pourrait faire peser sur la sécurité nationale.
Plusieurs obligations et conformité nouvelles pèsent également sur la période post-autorisation. Lorsque la DG Trésor assortit son autorisation de conditions (engagements de maintien d'activité, de capacités industrielles ou de localisation de données), le suivi de ces engagements est désormais plus formalisé. Des rapports périodiques de conformité peuvent être exigés, et le non-respect d'un engagement peut déclencher une procédure de retrait de l'autorisation ou une sanction pécuniaire.
Il convient également de souligner l'extension du contrôle ex post : la DG Trésor dispose d'un délai, fixé par les textes, pour rouvrir l'instruction d'une opération réalisée sans autorisation ou en dehors des conditions fixées. Ce délai court à compter du moment où l'administration a connaissance de l'opération, ce qui peut intervenir bien après la date de closing. Le risque d'une mise en conformité rétroactive est donc réel et ne doit pas être sous-estimé dans le cadre d'une revente future de la participation.
Si une démarche antérieure a produit un résultat défavorable ou si une opération a été réalisée sans vérification préalable du régime, un second regard permet d'identifier les leviers restants et les modalités de régularisation.
Pour examiner l'application du dispositif de contrôle des investissements étrangers à votre opération, contactez-nous à contact@vernaylestang.com.
Quelles sanctions en cas de manquement au régime du contrôle des investissements étrangers ?
Le régime de sanctions prévu par le Code monétaire et financier distingue plusieurs situations : l'opération réalisée sans autorisation préalable, l'opération réalisée en méconnaissance des conditions fixées dans l'autorisation et la fourniture d'informations inexactes ou incomplètes dans le dossier de notification. Chacune de ces situations expose l'investisseur à des mesures d'une nature et d'une intensité différentes.
Pour une opération réalisée sans autorisation, les textes permettent à l'autorité administrative d'enjoindre l'investisseur de déposer une demande d'autorisation a posteriori, de modifier les termes de l'opération ou d'y mettre fin, y compris en exigeant la cession de la participation acquise. Cette possibilité de cession forcée constitue, dans la pratique, le risque le plus significatif : elle peut conduire à défaire une opération entière, parfois à des conditions économiques défavorables pour le cédant contraint.
Les sanctions pécuniaires, dont le plafond est fixé par rapport à la valeur de l'investissement ou, à défaut, à une fraction du chiffre d'affaires, ont été significativement rehaussées par les modifications législatives intervenues ces dernières années. La logique est dissuasive : le bénéfice financier attendu de l'opération non autorisée ne doit jamais excéder le risque de sanction.
Au-delà des sanctions administratives, le Code pénal prévoit des sanctions pour les personnes physiques impliquées dans la réalisation d'une opération en violation des dispositions de contrôle. Dans notre pratique, nous observons que la mise en cause personnelle des dirigeants reste rare mais constitue un risque non négligeable dans les situations de contournement délibéré.
Enfin, le renforcement des sanctions en matière d'investissement étranger inclut un volet de communication inter-institutionnelle : la DG Trésor peut partager les informations recueillies lors de l'instruction avec d'autres autorités compétentes (Autorité des marchés financiers, autorités prudentielles, autorités répressives). Cette circulation des informations élargit les conséquences potentielles d'un manquement bien au-delà de la seule procédure administrative.
Illustration pratique (Île-de-France, printemps 2025)
Nous avons accompagné une société de technologie dont l'actionnaire de contrôle, basé hors de l'Union européenne, avait réalisé une acquisition minoritaire dans une entité française hébergeant des données pour le compte d'un opérateur de services critiques. La qualification de l'opération au regard du contrôle des investissements étrangers n'avait pas été anticipée. Nous avons assisté le client dans la constitution du dossier de régularisation, la préparation des engagements proposés à la DG Trésor et la mise en place du suivi post-autorisation.
Matrice de décision : quelle démarche selon votre situation ?
L'action à engager dépend du stade auquel se trouve l'opération et de la nature du manquement potentiel.
Situation A – Opération envisagée, secteur potentiellement sensible : la démarche recommandée est la qualification préalable de l'opération, suivie, si nécessaire, du dépôt d'une demande d'autorisation avant toute signature. Le risque est faible si la procédure est engagée correctement. La procédure de rescrit auprès de la DG Trésor permet, dans certains cas, d'obtenir une confirmation de non-soumission avant de s'engager contractuellement.
Situation B – Opération signée, autorisation non encore obtenue : l'urgence consiste à suspendre les effets de l'acte de cession jusqu'à l'obtention de l'autorisation et à déposer le dossier sans délai. Certaines clauses suspensives peuvent sécuriser cette situation, à condition d'avoir été correctement rédigées. Le niveau de risque est modéré à élevé selon l'état d'avancement de l'opération.
Situation C – Opération réalisée, conformité incertaine : une analyse rétrospective s'impose pour déterminer si l'opération relevait du champ du contrôle et, dans l'affirmative, pour engager une démarche de régularisation. Le niveau de risque est élevé, et la réactivité est déterminante pour limiter les conséquences. La note renforcement des sanctions : anticiper les risques développe ce scénario.
Situation D – Dossier d'autorisation déposé, conditions imposées : l'enjeu se déplace vers la négociation des engagements et la mise en place d'un dispositif de suivi robuste. Le risque post-autorisation naît du non-respect des conditions, pas de l'opération elle-même.
Points de vigilance pratiques pour les investisseurs étrangers
Les points de vigilance qui suivent sont issus de notre pratique des dossiers de contrôle des investissements étrangers et reflètent les erreurs les plus fréquemment rencontrées.
- Cartographier les activités de la cible à partir de la réalité opérationnelle et non de la seule nomenclature sectorielle déclarée : une PME du logiciel peut exercer une activité soumise à contrôle si elle traite certaines catégories de données pour des clients stratégiques.
- Vérifier la chaîne d'actionnariat côté acquéreur jusqu'au bénéficiaire effectif ultime : la DG Trésor remonte systématiquement la chaîne, et toute incohérence documentaire retarde l'instruction.
- Calibrer le calendrier transactionnel en incluant les délais d'instruction réels : l'instruction standard et les phases d'examen approfondi entraînent des délais qui doivent être anticipés dans les accords de cession, sous peine de voir les délais contractuels expirer avant l'obtention de l'autorisation.
- Anticiper les engagements : une offre proactive d'engagements de nature à répondre aux préoccupations de la DG Trésor accélère en général l'instruction et améliore les conditions de l'autorisation.
- Documenter les décisions prises à chaque étape de la qualification et de la procédure, afin de constituer un historique de bonne foi qui sera utile en cas de contrôle ultérieur.
Illustration pratique (Hauts-de-France, automne 2025)
Nous avons assisté un groupe industriel étranger qui projetait d'acquérir une participation dans une société française spécialisée dans la maintenance d'infrastructures d'énergie. La structuration initiale prévoyait une holding luxembourgeoise comme intermédiaire. Après analyse, nous avons recommandé de requalifier la structure et de préparer un dossier d'autorisation intégrant des engagements sur le maintien de l'activité et la localisation des données d'exploitation. L'opération a été autorisée dans un délai compatible avec le calendrier du client.
Que faire sans délai : check-list de préparation
Les actions suivantes permettent de structurer la réponse d'une entreprise ou d'un fonds face au renforcement des obligations et de la conformité en matière de contrôle des investissements étrangers.
- Réaliser ou mettre à jour la cartographie des investissements existants et des projets en cours au regard des secteurs soumis à contrôle.
- Vérifier que les autorisations précédemment obtenues sont toujours en vigueur et que leurs conditions sont respectées ; documenter ce suivi.
- Intégrer systématiquement une clause de condition suspensive liée à l'obtention des autorisations requises dans tout protocole d'acquisition portant sur une entité française susceptible d'exercer une activité sensible.
- Former les équipes de direction et de développement sur les critères de déclenchement du contrôle, en particulier dans les situations de croissance externe ou de partenariat capitalistique.
- Se rapprocher d'un conseil spécialisé avant toute signature dès lors qu'une activité potentiellement sensible est identifiée dans la cible.
La question de la sécurisation des droits en cours de procédure peut également se poser lorsque le dossier est susceptible de faire l'objet d'une mesure conservatoire ou lorsque des tiers contestent la légitimité de l'opération.
Domaines liés
- Procédure de rescrit auprès de la DG Trésor – obtenir une confirmation de non-soumission avant la signature
- Renforcement des sanctions : anticiper les risques – analyse approfondie des scénarios de régularisation post-opération
Questions fréquentes sur le renforcement des sanctions en matière d'investissement étranger
1. À partir de quand ces règles s'appliquent-elles ?
Les dispositions du Code monétaire et financier relatives au contrôle des investissements étrangers s'appliquent à toute opération soumise à autorisation préalable dont la réalisation ou le début de réalisation intervient postérieurement à leur entrée en vigueur, quelle que soit la date de signature de l'acte. Les modifications successives du dispositif ont généralement prévu des dispositions transitoires pour les opérations en cours d'instruction au moment de leur adoption ; il convient toutefois de vérifier la date d'effet exact de chaque évolution réglementaire, en particulier pour les décrets modifiant le périmètre des secteurs soumis à contrôle.
2. Comment une entreprise doit-elle se préparer ?
La préparation repose sur trois actions concomitantes : la qualification de l'opération au regard des critères sectoriels et des seuils fixés par les textes, la constitution anticipée du dossier de notification en rassemblant les informations relatives à la chaîne d'actionnariat et aux sources de financement, et l'intégration des délais d'instruction dans le calendrier contractuel. Une entreprise bien préparée n'est pas celle qui soumet le dossier le plus vite, mais celle dont le dossier est complet dès le premier dépôt, ce qui conditionne largement la durée effective de l'instruction.
3. Quelles sanctions en cas de non-conformité ?
En cas de non-conformité, les sanctions prévues par le Code monétaire et financier incluent l'injonction de déposer une demande d'autorisation a posteriori, l'obligation de modifier ou de défaire l'opération, ainsi que des sanctions pécuniaires dont le plafond est calculé par référence à la valeur de l'investissement ou au chiffre d'affaires. Le Code pénal prévoit par ailleurs des sanctions applicables aux personnes physiques dans les cas de violation caractérisée. La gravité de la sanction dépend notamment de la bonne foi de l'investisseur, du secteur concerné et des effets de l'opération sur la sécurité nationale.
4. Un investisseur de l'Union européenne est-il soumis au même régime ?
Un investisseur dont le siège social est établi dans l'Union européenne mais dont le contrôle effectif est détenu par un ressortissant extra-européen reste soumis au régime de contrôle des investissements étrangers en France. La DG Trésor applique le critère du contrôle ultime et non celui de la nationalité de la structure intermédiaire. En revanche, les opérations réalisées par des investisseurs dont le contrôle est réellement européen bénéficient généralement d'un traitement allégé, sans que cela signifie une exemption automatique lorsque l'activité de la cible est classée dans les secteurs sensibles les plus critiques.
5. Quel est le rôle du rescrit dans ce dispositif ?
Le rescrit auprès de la DG Trésor permet à un investisseur de demander, avant toute réalisation de l'opération, une confirmation écrite de l'administration quant au fait que l'opération envisagée n'est pas soumise à autorisation préalable. Cette démarche, dont les modalités sont précisées par les textes, sécurise juridiquement l'investisseur en lui offrant une protection contre une remise en cause ultérieure, à condition que les informations fournies dans la demande de rescrit soient exactes et complètes. Elle constitue un outil préventif essentiel dans les situations de doute sur la qualification sectorielle de la cible.
Vernay & Lestang – Avocats d'affaires · Paris
Vernay & Lestang conseille des investisseurs étrangers, des fonds et des entreprises dans leurs opérations sur le marché français. En matière de contrôle des investissements étrangers, nous structurons les opérations, qualifions les activités sensibles, préparons les dossiers d'autorisation et suivons l'instruction auprès de la DG Trésor. Nos honoraires sont définis après analyse du dossier. Notre méthode repose sur la précision de l'analyse, la rigueur documentaire et la connaissance pratique des attentes de l'administration.
Pour une analyse de votre situation au regard du renforcement des sanctions en matière d'investissement étranger, écrivez-nous à contact@vernaylestang.com.
Avertissement : cette publication a une vocation purement informative et ne constitue pas un conseil juridique. Elle ne saurait se substituer à une analyse adaptée à votre situation. Pour un avis sur votre dossier, écrivez-nous à contact@vernaylestang.com.
Sophie Renaud – Analyste juridique au sein de Vernay & Lestang, Sophie Renaud traite les dossiers de droit des sociétés, de fusions-acquisitions et d'investissements étrangers en France.
Parlons de votre situation
Pour une première analyse, écrivez-nous à info@vernaylestang.com.
Ce contenu est une information générale et ne constitue pas un conseil juridique. Pour une analyse de votre situation, contactez info@vernaylestang.com.